Unbending Notes

公益对话(2)救灾政府为主导 募捐要合法守规

sz1961sy 发表于 2014-6-2 23:40:00 阅读全文() | 回复(0) | 引用通告() | 编辑

      上一个话题的内容讨论了“深圳壹基金公益基金会”近期把“为爱奔跑”到了深圳以外地区公开募捐活动涉嫌违法问题,也提到了公募基金在遇到象地震、水灾时,因为震情、灾情不一样,不能不管什么样的情况都跑出来讲要展开大规模的社会大募捐。否则就涉嫌违反或干预《国家突发公共事件总体应急预案》及《自然灾害救助条例(国务院令第577号)》有关规定。这一文介绍这个问题的国家现有规制。

       《国家突发公共事件总体应急预案》于2006年1月8日颁布并实施,目的是:提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力,最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害,保障公众的生命财产安全,维护国家安全和社会稳定,促进经济社会全面、协调、可持续发展。其中包括:总则(突发公共事件主要分类分级、工作原则、应急预案体系)、组织体系、运行机制、应急处置、应急保障、监督管理等7部分,其中有一些规定值得从事公益活动的人士明白,摘录如下:
      * 分类分级
       突发公共事件主要分为以下四类:
  ⑴自然灾害。主要包括水旱灾害,气象灾害,地震灾害,地质灾害,海洋灾害,生物灾害和森林草原火灾等。
  ⑵事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故,交通运输事故,公共设施和设备事故,环境污染和生态破坏事件等。
  ⑶公共卫生事件。主要包括传染病疫情,群体性不明原因疾病,食品安全和职业危害,动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
  ⑷社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件,经济安全事件和涉外突发事件等。
  各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素,一般分为四级:Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)。
     * 工作原则
      ⑶统一领导,分级负责。在党中央、国务院的统一领导下,建立健全分类管理、分级负责,条块结合、属地管理为主的应急管理体制,在各级党委领导下,实行行政领导责任制,充分发挥专业应急指挥机构的作用。
  ⑷依法规范,加强管理。依据有关法律和行政法规,加强应急管理,维护公众的合法权益,使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。
     * 组织体系
     国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。
     地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构,负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。
     * 运行机制
      信息报告:特别重大或者重大突发公共事件发生后,各地区、各部门要立即报告,最迟不得超过4小时,同时通报有关地区和部门。应急处置过程中,要及时续报有关情况。
      信息发布:突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息,随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等,并根据事件处置情况做好后续发布工作。信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。
     * 应急保障
       财力保障:要保证所需突发公共事件应急准备和救援工作资金。对受突发公共事件影响较大的行业、企事业单位和个人要及时研究提出相应的补偿或救助政策。要对突发公共事件财政应急保障资金的使用和效果进行监管和评估。鼓励自然人、法人或者其他组织(包括国际组织)按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》等有关法律、法规的规定进行捐赠和援助。

     * 监督管理
       宣传和培训:宣传、教育、文化、广电、新闻出版等有关部门要通过图书、报刊、音像制品和电子出版物、广播、电视、网络等,广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识,增强公众的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力。各有关方面要有计划地对应急救援和管理人员进行培训,提高其专业技能。
      责任与奖惩: 突发公共事件应急处置工作实行责任追究制。对突发公共事件应急管理工作中做出突出贡献的先进集体和个人要给予表彰和奖励。对迟报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的,依法对有关责任人给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
      (出处:http://www.gov.cn/yjgl/2006-01/08/content_21048.htm

     《自然灾害救助条例(国务院令第577号)》2010年9月1日起施行。条例共七章三十五条,以规范自然灾害救助工作,保障受灾人员基本生活。 为了规范自然灾害救助工作,保障受灾人员基本生活,制定本条例。自然灾害救助工作遵循以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救的原则。
     第五条 村民委员会、居民委员会以及红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织,依法协助人民政府开展自然灾害救助工作。国家鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动。
     第十四条 自然灾害发生并达到自然灾害救助应急预案启动条件的,县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当及时启动自然灾害救助应急响应,采取下列一项或者多项措施:(七)组织自然灾害救助捐赠活动。
     第六章 法律责任
     第二十九条 行政机关工作人员违反本条例规定,有下列行为之一的,由任免机关或者监察机关依照法律法规给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)迟报、谎报、瞒报自然灾害损失情况,造成后果的;
  (二)未及时组织受灾人员转移安置,或者在提供基本生活救助、组织恢复重建过程中工作不力,造成后果的;
  (三)截留、挪用、私分自然灾害救助款物或者捐赠款物的;
  (四)不及时归还征用的财产,或者不按照规定给予补偿的;
  (五)有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的其他行为的。
   第三十条 采取虚报、隐瞒、伪造等手段,骗取自然灾害救助款物或者捐赠款物的,由县级以上人民政府民政部门责令限期退回违法所得的款物;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
   第三十一条 抢夺或者聚众哄抢自然灾害救助款物或者捐赠款物的,由县级以上人民政府民政部门责令停止违法行为;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
   第三十二条 以暴力、威胁方法阻碍自然灾害救助工作人员依法执行职务,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
     第七章 附  则
     第三十三条 发生事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件,需要由县级以上人民政府民政部门开展生活救助的,参照本条例执行。
     (出处:http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/jzjj/201008/20100800095101.shtml

      这二个国家规制在涉及自然灾害的救助行为时已经明确地定下一些基本框架:

      1、政府主导总原则 分级管理、社会互助、灾民自救的原则

      显然,有一些涉及自然灾害的救助,“村民委员会、居民委员会以及红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织,依法协助人民政府开展自然灾害救助工作。国家鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动。”这是国家定下的原则,它是在“自然灾害救助工作遵循以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救的原则。”这个总原则下面。

      举个例子:本人在2013年12月20日晚21时采访了万宁市常委、常务副市长吴明阳,万宁调查1214万宁市特大洪灾的特点,以及当地民众以基层村组织干部为核心,万众一心成功地抗击洪灾的故事时,本人问吴明阳同志:

     一个月前台风“海燕”横扫菲律宾时海南岛也被扫过一次。但是菲律宾受灾很严重,灾区所有楼房的房屋瓦顶、门全没了,家里是没吃、没喝、没被盖,很多国家派出国际救援队去救援他们。你们万宁市委、市政府这次特大洪灾救援达到了“没死人,没伤人”的成绩值得让社会更多人知道原因、值得借鉴学习。他回答说:万宁市政府很关心这次灾区的人员伤亡,这次没有人因灾死亡。据我所知,国家的领导人都有批示,要求有关部门赶来万宁检查指导救灾工作。“你只是知道海南万宁市遭遇到这么大的洪水、却没有人员伤亡报告的结果。我还可以告诉你:这次受灾人口十几万人即是全市近三分之一人口、没有出现人员伤亡;2010年那次水灾也同样没有伤亡;2005年的那次强台风也都没有出现人员伤亡。”(http://politics.gmw.cn/2014-01/09/content_10072006.htm)“海南省红十字会在这次万宁市特大洪灾中也是拨给了物资,给了钱。当然,万宁市红十字会人手很少,工作人员数量有限,平时主要是做一些捐助工作,发动一些相关的力量协助政府做一些救灾的工作。实际上,救灾更多的是社会方方面面,工作主要就是依据基层干部。我们的基层干部工作非常重要,从通知人,转移群众,发放物资,方方面面都要靠基层这些干部,基层组织非常重要。”(http://politics.gmw.cn/2014-01/09/content_10072006_3.htm


      大家可能不理解当时的情况,本人在现场获悉的信息是:海南红会在万宁捐建了5栋防洪楼、有一支约15人的队伍在水灾区派发了11吨大米,解决了几百人的应急之需。不过,万宁市政府所建的100多栋防洪楼、动员全市基层干部防洪抢险、共发放了1000吨大米,还有好几千件大衣、棉被都发下去,基本上保证每个受灾群众家里都有一包大米。海南红会确实起到了辅助救灾作用。更何况正如吴明阳同志所说:


      “初步统计:损失十四点几个亿元,这也只是初步统计的数目。但是,农业损失这块是相当、相当严重,所以老百姓的日子很艰难。我们现在是紧急调拨资金,组织海南省内捐钱,发动企业捐钱,万宁市政府也再拿出钱来,已组织了好几千万元,特别农业部门买种子资金; 然后组织机械、抽水机排涝,把田里的水抽干,赶快育苗赶季节。如果来得及的话,还能够有所收获,尽可能把损失降到最低,保证老百姓的生活。”

      显然,海南红会是解决不了人道救援之后的问题。


      当然,这里有一个插曲,当本人准备去万宁市采访时,见到微博上一直在传发壹基金救援联盟在万宁水灾中抢险,连海南红会在水灾区派发了11吨大米也被当成壹基金的认伍(http://s.weibo.com/weibo/%25E4%25B8%2587%25E5%25AE%2581%25E6%25B0%25B4%25E7%2581%25BE?topnav=1&wvr=5&b=1),这些不存在的事实为何能够在网上存在,是一直让本人感到不解的。下面有图为证:


      事实上“壹基金救援联盟”的宣传图片可以见到穿中国红十字会制服(http://gongyi.ifeng.com/news/detail_2012_05/28/14862366_0.shtml),大家说一说,这是不是“壹基金”?

     2、公募基金会都可以为地震等救灾吗
      这是涉及到对公募基金会的法定业务范围问题,它类似企业工商营业执照,如果没有“救灾”这个项目,是不准参与,更不能自己发布信息参与,否则:一是违反了自然灾害的救助行为的信息发布原则,二是自然灾害的救助行为是国家有资质认定的,国际救援队更是必须获得国际认证,不是说自己作为公募基金会就能去救灾,三是自然灾害的救助行为公布也是必须依法的,乱发布根本就是违法行为。

     下面我们看一下“深圳壹基金公益基金会章程”的章程(出处:http://www.onefoundation.cn/downloads/zhangcheng/onefoundation.pdf )业务范围:
    (一) 资助慈善公益性项目; (二) 资助慈善公益性论坛等形式的慈善推广活动;(三) 向社会需救助人群提供捐助;(四) 奖励对慈善事业有突出贡献者,包括组织、机构和个人。


     我们再比较一下几个公益机构的章程看看:《中国慈善总会章程》第二章 业务范围  (二)赈灾救助。协助或受政府委托开展救灾赈济工作;接收、分配、调拨境内外通过本会捐赠的赈灾款物;接受政府委托并根据实际需要生产、储运、发放救灾物资;抚慰救灾勇士。《中国红十字会章程》 第二章  职责与权利  (二)开展备灾救灾工作。《中华人民共和国红十字会法》第三章  职责 第十二条 红十字会履行下列职责:(一)开展救灾的准备工作;在自然灾害和突发事件中,对伤病人员和其他受害者进行救助。由此可见,这两个组织无论从法律层面还是其章程,都明确表面具有救灾备灾的资质和职能,也相应的可以为救灾开展赈灾社会募捐工作。
      而上面介绍壹基金的救灾资质和职能的确值得质疑。因为公募基金会“深圳壹基金公益基金会章程”它的业务范围并不具备开展自然灾害救助工作业务范围,而“深圳壹基金公益基金会”却到处宣传自己在救灾抢险,这又是为什么?显然,如果属实,这是超范围行为。因为救灾是必须备案,如果不具备专业救灾能力的公益基金会声称自己在救灾,主管机构必须启动问责程序。

     3、公募基金没有救灾业务范围可以借救灾募捐吗

     这个问题的答案有二个前提:一是募捐行为(活动)性质、二是募捐行为(活动)地点。以公募基金会“深圳壹基金公益基金会章程”为例:它只能在深圳范围内,“第四十五条 壹基金组织募捐、接受捐赠,应当遵守法律法规,符合章程规定的宗旨和公益活动的业务范围。”(出处:http://www.onefoundation.cn/downloads/zhangcheng/onefoundation.pdf )“(民政部部长)李立国认为,一是作为在深圳登记的在一定地域范围内活动的基金会,公开募捐只能在深圳范围内进行,但是接受社会捐赠不受地域限制。”(出处:http://www.chinanews.com/gn/2012/05-07/3869246.shtml),因此,来源《宁波日报》6月1日报道的《宁波首跑山地马拉松 募集善款近4万元捐给壹基金》下列内容如果属实,“深圳壹基金公益基金会”己经属于违反公募基金条例及民政部之前的提示,即深圳壹基金已经超出在深圳范围进行公开募捐活动:


     “为爱奔跑”是一项将公益理念融入到户外运动的公益体育活动,由深圳登山协会2009年发起,2011年开始与壹基金公益基金会合作。这次在宁波江北区举办是该活动第一次走出深圳。本次赛事募集善款近4万元,这些公益金将用于壹基金今后的救灾当中。(出处:http://nb.zjol.com.cn/system/2014/06/01/020057326.shtml

    
      [对话]  感谢在写此系列文章过程,帮助本人完善内容的很多位公益业内专家、媒体同行、法律界专家、学界老师,从本文起,把每一文修正过程中的一些精彩对话附后:
      沈阳:央视6月2日开始传播政府主导经济而不是市场主导一切观点,我此文在强调灾害救助政府主导事实,与它不谋而合!
      嘉宾:在灾害救助方面,政府肯定是主导,因为税收是交给政府的。民间的公益慈善始终都是给政府查缺补漏的,民间之所以积极,是因为个别由政府主导的公益慈善做的不称职。
      沈阳:问题是有一些人借助广为宣传,误导公众以为政府在灾害救助方面不作为!
      嘉宾:政府自己做要主动正面宣传、以正视听,一定要经常晒帐单,而且要经得起晒。百姓的眼睛是雪亮的,谣言不攻自破。数据一对比就出来了。人力、物力、财力的投入,以及赈灾效率、成本。都可以晒。
       以壹基金为例:去年到了顶峰募集也才5个亿,执行成本高,所以不敢轻易花钱。国家每次大灾都是几亿、几十亿甚至上百亿的投入,这可就不是哪个基金会能比的了。
      沈阳:所以,公募基金需要别干过头事,别说过头话!
      嘉宾:是呵!

      这是值得包括“深圳壹基金公益基金会”在内所有公募基金必须懂法、自律的事情。(沈阳)

     18:04 2014-6-2  第一稿
     22:56 2014-6-2  第二稿

公益对话(1)公募基金能够想募捐就叫大家捐钱吗 http://w.org.cn/user1/4/archives/2014/3332.html

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